中美三个联合公报的条约性质研析
（二）美国的国内法制度不能否定中美三个联合公报的条约拘束力
美国政府官员和部分学者否定中美三个联合公报的条约性质，其关键是基于美国国内法体制下的条约缔结形式。笔者认为，美国的国内法制度不能否定中美三个联合公报的条约拘束力，理由如下：
第一，从根本上说，美国国内法关于条约的定性还是以《维也纳条约法公约》为依据的。尽管美国不是《维也纳条约法公约》的缔约国，但是《美国第三次外交关系法重述》指出：《维也纳条约法公约》是习惯法的汇编而成的法典，美国接受其作为规制国际条约的法律［11］。根据《维也纳条约法公约》第2.1(a)条的规定：称“条约”者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称如何。从国际法委员会的报告来看，“以换文、会议记录、谅解备忘录、联合声明或其他以类似程序缔结的文件，不是一种偶然或例外情况，而是在国际实践中经常适用并且呈现增加趋势的文件方式”；U.N. International Law Commission, Yearbook of the International Law Commission, 1962（II）：161.“这类文件不能适当地被称为正式文件，但是他们毫无疑问地是受条约法规范的国际协议。因此，一项一般的关于条约法的国际条约必须覆盖这些协议。”
U.N. International Law Commission, Yearbook of the International Law Commission, 1966（II）：188.美国《对外关系法重述》借鉴条约法公约的定义，认为条约是指“两个或两个以上的国家或国际组织之间的意欲具有法律拘束力并受国际法约束的协议。”综上，从《维也纳条约法公约》和国际法委员会的规定来看，以联合公报为名称的国际协议如果具备条约的各种要素，可以作为有拘束力的条约的一种，而这恰恰又是美国国内法所认可的。
第二，从美国的宪法体制来看，美国总统具有非常广泛的缔约权。美国总统缔结的条约分为“条约”和“行政协定”两大类。就前者而言，根据美国《宪法》第2条第2款的规定：美国总统在参议院提供意见和同意下，有权缔结条约，但以出席的参议员2/3多数赞成为条件。因此，对美国来说，凡是以“条约”为名的国际协议都必须是而且必然是通过了《宪法》第2条第2款规定的特殊程序而缔结的。中美之间迄今为止只有4个双边条约是由美国参议院2/3多数批准通过的。这4个条约分别是：（1）《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府对1984年4月30日签订的关于对所得避免双重征税和防止偷税漏税的协定的议定书第七款解释的议定书》（1986年5月10日）；（2）《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于对所得避免双重征税和防止偷税漏税的协定、议定书及换文》（1984年4月30日）；（3）《中华人民共和国和美利坚合众国政府关于互免海运、空运企业运输收入税收的协定》（1982年3月5日）；（4）《中华人民共和国和美利坚合众国政府领事条约》（1980年9月17日）。资料来源：http://thomas.loc.gov/cgi-bin/ntquery.就后者来说，又可以分为“国会的行政协定”和“总统的行政协定”。美国国会的行政协定离不开国会的授权或立法，其又可以再细分为两种。一种是总统根据国会的立法而缔结的行政协定，另一种是总统根据国会两院的共同决议而缔结的行政协定。（参见：李浩培.条约法概论［M］.北京：法律出版社，1987：89.）美国总统的行政协定产生于总统与美国国会关于缔约权的纷争，这种纷争的结果是“总统可以根据自己的权力达成某些协议”［12］。中美三个联合公报是美国总统缔结的，其内容又涉及维护国际和平，承认外国政府，建立外交关系和削减武器销售等重要内容。在United States v. Curtiss-Wright Corp.案中，美国联邦最高法院判决指出：处理对外事务的权力被排他地授予国家政府，总统是这个政府的唯一代表，总统单独缔结这种协定的资格不容怀疑［5］638。笔者据此认为，中美三个联合公报从性质上说当属于总统的行政协定。美国总统的行政协定同样具有条约的法律性质。例如，美国通过1937年的“美国诉贝尔蒙特案”与1942年的“美国诉平克案”确立了行政协定无需参议院的介入，对州法有约束力的原则。这一原则在“B•埃尔曼公司诉美国案”中也得到了体现，美法之间的商务协定就是根据1897年《关税法》签订的。联邦最高法院认为，虽然它不是这样的条约——“享有须美国参议院批准条约的显贵”，但它是由两个主权国家的代表谈判、以缔约国的名义并代表缔约国缔结的处理两国之间重要商务关系的国际协约。如果它在技术上不是必须经过批准的条约，不管怎样，它是一个由美国国会授权，在总统的权力下谈判和公布的协约，这样的协约是条约［13］。
第三，美国政府目前不将中美三个联合公报列入《美国条约和其他国际协定集》的作法，从某种意义上显示了美国政府不将中美三个联合公报视为条约的态度。但是，由于中美三个联合公报完全具备条约的基本要素，毫无疑问属于国际法上的条约。根据《维也纳条约法公约》第27条规定：“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约。”另一方面，根据国际法，如果条约已经生效，缺少国内法的公布程序并不影响条约的效力［14］。综上，中美三个联合公报虽然没有被美国国务院和美国国会收入条约集并加以公布，但不能否定其条约拘束力。相反，美国还要为其不作为承担国际责任。
（三）中美双方在实践中的履约行为佐证了中美三个联合公报的条约拘束力
中美三个联合公报公布之后，中国所有的涉外人员在党中央正确领导下，不以社会制度论亲疏、不以意识形态画线，认真恪守三个联合公报的原则为发展和加强中美关系而不懈努力。中国方面一直以来都严格遵守公报的规定，并全面履行公报规定的义务。中国政府在很多重要场合都一再强调三个联合公报是中美两国关系的重要基础，并且希望美国也认真遵守公报的内容。
美国方面一直以来都反复强调三个联合公报的重要意义，并且表示会遵守三个联合公报中的各项原则。自尼克松以来的美国历届政府：福特、卡特、里根、布什、克林顿和小布什，也都毫无例外地郑重做出过基本一致的表述，表示美国政府会恪守中美三个联合公报中的有关义务，体现出对三个联合公报拘束力的尊重和确认。美国政府虽然在行动上有不少违反中美三个联合的作法，但也有一些遵守中美三个联合公报的作法：
例如，早在1972年《上海公报》签订后，美国就开始逐渐减少和台湾之间在军事上的联系。1976年的《波士顿全球报告》指出，美国承诺在1976年左右将从台湾撤回50%的美国驻军和大批的军事顾问［15］。又如，1979年的中美《建交公报》发表之后，美国撤走了驻台美军，停止了美台条约，断绝了与台湾当局的“外交关系”，基本上履行了“断交、撤军、废约”三项承诺。当然在售台武器方面美国屡屡违背公约精神，这种违反约定义务的行为遭到了中国强烈的抗议和反对。1982年中美《八•一七公报》的缔结是由于美国违背《建交公报》的规定和一般国际法原则，向台湾出售武器引起的。双方经过激烈的争论，终于在1982年8月17日达成协议。在协议缔结后的1983年2月3日，美国国务卿与中国外长会谈时，美国国务卿表示，里根总统指示他向中方表明，美国将恪守《八•一七公报》中所作出的承诺。在1982年的《八•一七公报》签订后，虽然美国总体上频频违约，但美国对台军售的数量的确一度以每年2千万美元的速度减少，从1984年至1987年，美国对台军售的金额从7亿8千万美元减少到7亿2千万美元。Hungdah Chiu, The Taiwan Relation Act and Sino-American Relations, 1990：33.再如，即使是在美国国会通过了《与台湾关系法》后，美国政府也从没有表示过将不履行1979年的《建交公报》，而是一再表示美国政府将遵守建交时达成的谅解，并以符合谅解规定的方式执行该法
美国政府官员和部分学者否定中美三个联合公报的条约性质，其关键是基于美国国内法体制下的条约缔结形式。笔者认为，美国的国内法制度不能否定中美三个联合公报的条约拘束力，理由如下：
第一，从根本上说，美国国内法关于条约的定性还是以《维也纳条约法公约》为依据的。尽管美国不是《维也纳条约法公约》的缔约国，但是《美国第三次外交关系法重述》指出：《维也纳条约法公约》是习惯法的汇编而成的法典，美国接受其作为规制国际条约的法律［11］。根据《维也纳条约法公约》第2.1(a)条的规定：称“条约”者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称如何。从国际法委员会的报告来看，“以换文、会议记录、谅解备忘录、联合声明或其他以类似程序缔结的文件，不是一种偶然或例外情况，而是在国际实践中经常适用并且呈现增加趋势的文件方式”；U.N. International Law Commission, Yearbook of the International Law Commission, 1962（II）：161.“这类文件不能适当地被称为正式文件，但是他们毫无疑问地是受条约法规范的国际协议。因此，一项一般的关于条约法的国际条约必须覆盖这些协议。”
U.N. International Law Commission, Yearbook of the International Law Commission, 1966（II）：188.美国《对外关系法重述》借鉴条约法公约的定义，认为条约是指“两个或两个以上的国家或国际组织之间的意欲具有法律拘束力并受国际法约束的协议。”综上，从《维也纳条约法公约》和国际法委员会的规定来看，以联合公报为名称的国际协议如果具备条约的各种要素，可以作为有拘束力的条约的一种，而这恰恰又是美国国内法所认可的。
第二，从美国的宪法体制来看，美国总统具有非常广泛的缔约权。美国总统缔结的条约分为“条约”和“行政协定”两大类。就前者而言，根据美国《宪法》第2条第2款的规定：美国总统在参议院提供意见和同意下，有权缔结条约，但以出席的参议员2/3多数赞成为条件。因此，对美国来说，凡是以“条约”为名的国际协议都必须是而且必然是通过了《宪法》第2条第2款规定的特殊程序而缔结的。中美之间迄今为止只有4个双边条约是由美国参议院2/3多数批准通过的。这4个条约分别是：（1）《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府对1984年4月30日签订的关于对所得避免双重征税和防止偷税漏税的协定的议定书第七款解释的议定书》（1986年5月10日）；（2）《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于对所得避免双重征税和防止偷税漏税的协定、议定书及换文》（1984年4月30日）；（3）《中华人民共和国和美利坚合众国政府关于互免海运、空运企业运输收入税收的协定》（1982年3月5日）；（4）《中华人民共和国和美利坚合众国政府领事条约》（1980年9月17日）。资料来源：http://thomas.loc.gov/cgi-bin/ntquery.就后者来说，又可以分为“国会的行政协定”和“总统的行政协定”。美国国会的行政协定离不开国会的授权或立法，其又可以再细分为两种。一种是总统根据国会的立法而缔结的行政协定，另一种是总统根据国会两院的共同决议而缔结的行政协定。（参见：李浩培.条约法概论［M］.北京：法律出版社，1987：89.）美国总统的行政协定产生于总统与美国国会关于缔约权的纷争，这种纷争的结果是“总统可以根据自己的权力达成某些协议”［12］。中美三个联合公报是美国总统缔结的，其内容又涉及维护国际和平，承认外国政府，建立外交关系和削减武器销售等重要内容。在United States v. Curtiss-Wright Corp.案中，美国联邦最高法院判决指出：处理对外事务的权力被排他地授予国家政府，总统是这个政府的唯一代表，总统单独缔结这种协定的资格不容怀疑［5］638。笔者据此认为，中美三个联合公报从性质上说当属于总统的行政协定。美国总统的行政协定同样具有条约的法律性质。例如，美国通过1937年的“美国诉贝尔蒙特案”与1942年的“美国诉平克案”确立了行政协定无需参议院的介入，对州法有约束力的原则。这一原则在“B•埃尔曼公司诉美国案”中也得到了体现，美法之间的商务协定就是根据1897年《关税法》签订的。联邦最高法院认为，虽然它不是这样的条约——“享有须美国参议院批准条约的显贵”，但它是由两个主权国家的代表谈判、以缔约国的名义并代表缔约国缔结的处理两国之间重要商务关系的国际协约。如果它在技术上不是必须经过批准的条约，不管怎样，它是一个由美国国会授权，在总统的权力下谈判和公布的协约，这样的协约是条约［13］。
第三，美国政府目前不将中美三个联合公报列入《美国条约和其他国际协定集》的作法，从某种意义上显示了美国政府不将中美三个联合公报视为条约的态度。但是，由于中美三个联合公报完全具备条约的基本要素，毫无疑问属于国际法上的条约。根据《维也纳条约法公约》第27条规定：“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约。”另一方面，根据国际法，如果条约已经生效，缺少国内法的公布程序并不影响条约的效力［14］。综上，中美三个联合公报虽然没有被美国国务院和美国国会收入条约集并加以公布，但不能否定其条约拘束力。相反，美国还要为其不作为承担国际责任。
（三）中美双方在实践中的履约行为佐证了中美三个联合公报的条约拘束力
中美三个联合公报公布之后，中国所有的涉外人员在党中央正确领导下，不以社会制度论亲疏、不以意识形态画线，认真恪守三个联合公报的原则为发展和加强中美关系而不懈努力。中国方面一直以来都严格遵守公报的规定，并全面履行公报规定的义务。中国政府在很多重要场合都一再强调三个联合公报是中美两国关系的重要基础，并且希望美国也认真遵守公报的内容。
美国方面一直以来都反复强调三个联合公报的重要意义，并且表示会遵守三个联合公报中的各项原则。自尼克松以来的美国历届政府：福特、卡特、里根、布什、克林顿和小布什，也都毫无例外地郑重做出过基本一致的表述，表示美国政府会恪守中美三个联合公报中的有关义务，体现出对三个联合公报拘束力的尊重和确认。美国政府虽然在行动上有不少违反中美三个联合的作法，但也有一些遵守中美三个联合公报的作法：
例如，早在1972年《上海公报》签订后，美国就开始逐渐减少和台湾之间在军事上的联系。1976年的《波士顿全球报告》指出，美国承诺在1976年左右将从台湾撤回50%的美国驻军和大批的军事顾问［15］。又如，1979年的中美《建交公报》发表之后，美国撤走了驻台美军，停止了美台条约，断绝了与台湾当局的“外交关系”，基本上履行了“断交、撤军、废约”三项承诺。当然在售台武器方面美国屡屡违背公约精神，这种违反约定义务的行为遭到了中国强烈的抗议和反对。1982年中美《八•一七公报》的缔结是由于美国违背《建交公报》的规定和一般国际法原则，向台湾出售武器引起的。双方经过激烈的争论，终于在1982年8月17日达成协议。在协议缔结后的1983年2月3日，美国国务卿与中国外长会谈时，美国国务卿表示，里根总统指示他向中方表明，美国将恪守《八•一七公报》中所作出的承诺。在1982年的《八•一七公报》签订后，虽然美国总体上频频违约，但美国对台军售的数量的确一度以每年2千万美元的速度减少，从1984年至1987年，美国对台军售的金额从7亿8千万美元减少到7亿2千万美元。Hungdah Chiu, The Taiwan Relation Act and Sino-American Relations, 1990：33.再如，即使是在美国国会通过了《与台湾关系法》后，美国政府也从没有表示过将不履行1979年的《建交公报》，而是一再表示美国政府将遵守建交时达成的谅解，并以符合谅解规定的方式执行该法
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